佛山中院以审判长负责制为核心的人员分类管理改革,最早在二零零九年四月珠三角地区中院院长“科学发展、先行先试”研讨班座谈会上提出,力争解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,让法官能够独立、公正地行使审判权……受体制、机制、环境、氛围等多重因素限制,改革实施却几经波折,直到二零一三年最高院发文试点、市委常委会讨论通过,历经四年,才不得不以“妥协”换发展。但亦因此在思路和体系上得以不断砺新完备
□陈陟云
相信很多人了解或知晓佛山中院正在进行的人员分类管理改革,是从2013年4月《南方周末》的一篇报道开始,虽然这项改革已经默默进行了四年。我做人做事一向率真坦荡,接受采访也是如此。后来报纸上摊,我发现文章的标题本身,就对中国司法改革现状的一次颇具“挑衅”意味的视觉冲击——《佛山试行独立审判改革最大胆的法院改革有待下文》:“独立审判”,本旨回归司法本质,重申法治常识,让裁判者独立、公正地行使审判权；“最大胆”,意指在还没有任何政策支持的情况下,自下而上,独辟蹊径,直指中国司法行政化、地方化痼疾；“有待下文”,是说进一步改革亟需中央、最高院、地方党委政府在政策、人事、财政等各方面予以支撑,这也是佛山中院改革目前遇到的最大障碍。
阻力之下砺新完备改革思路
佛山中院以审判长负责制为核心的人员分类管理改革,最早在2009年4月珠三角地区中院院长“科学发展、先行先试”研讨班座谈会上提出,力争解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,让法官能够独立、公正地行使审判权,培育真正意义上的法官队伍。
“野径云俱黑,江船火独明”。受体制、机制、环境、氛围等多重因素限制,改革实施却几经波折,直到2013年最高院发文试点、市委常委会讨论通过,历经四年,才不得不以“妥协”换发展。但亦因此在思路和体系上得以不断砺新完备。
当前审判长独立行使审判权的内部机制自2012年12月正式实施以来,运行良好,佛山中院审、判分离的现象得以终结,审判质量和效率明显提升。但依靠外部力量的保障、选任和监督机制均未能如愿,在措施上打了不少“折扣”,一些具有先进性、前瞻性、科学性的思路未能“破茧”,审判长职业身份保障、机构设置优化、执行权分离等内容尚待观念樊篱、体制障碍的破除。
尽管困难重重,但然欣慰的是,我们的目标和方向并未因挫折而动摇,坚守住了改革的核心,中央司改“晓看”在望。中央、最高院新一轮司法改革的动向和趋势,包括最高院最近下发的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》精神,均表明佛山中院的改革思路是符合司法工作发展方向的。
面对理想、现实与未来,我们把遗憾和欣慰寄予此书,将佛山中院人员分类管理改革思路的全貌“原汁原味”地呈现给世人,资以改革同行者、法律有识有志之士研究参考。
改革关键在于“还权”与“修道”
在我国,法院案件审理普遍沿用行政机关的层级管理模式,造成审判工作长期处于“审而不判、判而不审”的割裂状态,既有违审判居中裁判的特有机制内涵,不符合审判工作规律要求,更不利于司法公正的实现。同时,庞大的法院队伍,人才高度集中与素质良莠不齐并存,全都挤到行政晋升这一条“道”上。好比高速路上车多拥堵,稍有空隙便争相填塞,最终“高速”变“低速”,各类人员前进空间狭窄,人才流失严重。
如何解决?我认为首先要做“两件事”。一是“还权”于法官,让审判权运行回归司法本质。正如最高人民法院院长周强所强调的,法院要以审判为中心,队伍应以法官为主体,确保法院依法独立公正行使审判权力；二是“修道分流”。通过人员分类管理改革,铺平法官职业化道路,让不同类别的人才“各行其道”,为整个队伍的发展增速扩容。
围绕这“两件事”,佛山中院逐渐形成了以审判长负责制为核心的人员分类管理改革思路:一是审判长负责制改革。完善审判权运行机制,选任精英法官担任审判长,废除案件层级审批制,审判长亲自阅卷或提审、亲自庭审、亲自签发法律文书,实现审判权与行政权相对分离,同时建立符合司法规律的审判长职业保障体系。二是机构设置改革。精简审判组织构架,全面梳理部门职能,整合业务相关、职能相近的机构,凸显审判部门的中心地位,形成职能配置科学合理、机构设置综合精干、权责明确清晰的法院组织架构。三是人员分类管理改革。法院内设机构划分为审判部门、审判综合部门和行政综合部门三大类别,将法院在编人员划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三大序列,不同的部门和不同的序列人员适用不同的管理模式。同时,围绕审判权与法官的中心地位,还对将执行权行使、司法警察管理从法院职能分离等内容进行了大胆的改革设想。这三部分环环相扣,共同的指向只有一个:让法官独立、公正地行使审判权。
对法院人员分类管理的全面阐释
本书从起草到出版,历经四稿,几经修善,凝聚了佛山中院法官的思想和智慧。确切的说,这是佛山中院四年改革探索的实践载体和理论升华:2009年至2011年间,改革小组查阅研究了大量文献资料,走访了江苏常州、北京房山、青岛、深圳等地法院,并在全院进行了多次问卷调查,为本书积累了扎实的理论基础和丰富的实证资料。2012年初,审判长负责制在佛山中院刑一庭、民四庭和行政庭试点,同年12月在全院铺开推行,近两年的机制运行和四年多的改革经验又为本书观点提供了可靠的实践基础。
经反复推敲,最终我们决定将本书内容分为四篇。第一篇阐述法院人员分类管理的基础理论,通过理论研究方法,为司法改革实践提供理论指导和支撑；第二篇介绍对域外法院人员管理模式的考察与借鉴,通过文献研究和对比分析的方法,为我国相关改革提供多元视角和实践经验；第三篇是我国法院人员分类管理的沿革和探索现状,将历史考察与现状调查相结合,揭示当前的国内在此领域改革的现实困境；第四篇是作者对我国法院人员分类管理的设想和展望,以佛山中院相关改革思路和实践为实证分析蓝本,对内部机构框架、人员分类管理和法官管理模式的改革路径进行设计。
本书参编人员中,既有熟悉调研、起草和运行每一改革步骤的改革调研小组成员,也有在一线切身体验改革情况的审判长,他们的相关经验都是本书观点的宝贵来源。本人在此对参编人员的辛勤付出表示诚挚的谢意,也对所有关心和支持佛山法院改革的上级领导、兄弟单位、法学界人士表示衷心的感谢。希望本书能为推动中国司法改革进程起到一些“引玉”的作用。
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